政府融资平台与地方政府债务
发布时间：2010-7-9 10:12:40 点击数：2557
国家行政学院经济学部 时红秀
来源：《中国经济时报》
总体判断，与２００４年以前相比，我国地方政府债务问题出现了四个新变化：一是债务规模急剧放大；二是债务形成由被动的欠债开支转为主动的债务融资，即由维系经费支出变为参与建设投资为主；三是债务关系更复杂：由政府与债权人之间直接关系变为地方政府——政府融资企业——银行、信托机构——资本市场等间接交易。四是解决的出路，从财政监管为主变为市场导向的体制甚至制度性建设为主。
上述制度基础，表明地方政府债务融资的客观必然性，同时也可从中理出解决的思路。这种思路分短期和长期两大类。
关于短期思路，目前决策层采取的措施非常及时，也切中要害。至少在当下，能起到立即避免地方债务失控之效。国务院和银监会制定的清查整顿总目标是：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。相关行政措施，可从如下途径加以落实：
一是摸清底数。尽快实现政府债务信息透明化。这可以从两个方面入手：一是金融行业数据统计和资本市场信息披露，要求银行或非银行金融机构如实上报对各级政府及其融资平台公司的借贷信息，同时加强对公开上市银行信息披露义务管理，公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。二是围绕公共财政建设和服务型政府建设，结合政府信息公开条例的实施，重点推进各级地方政府预算及其执行情况的公开透明。政府所担保或因潜在担保义务对其所属企业的隐含担保必须列入公开项目。
二是加强问责，将地方政府债务纳入当地主要决策人和金融监管负责人的问责范围。６月２３日，全国人大财经委向全国人大常委会报告２００９年中央决算审查结果时提出：地方政府举借债务应按照法律规定执行，并报同级人大审批；加强预算信息在政务公开中的披露义务。财政部已经表示要切实加强地方政府债务管理，重点清理和规范地方政府融资平台公司融资和担保承诺行为，坚决制止以财政性收入等违规担保承诺的做法。这些要求非常及时。首先，建设社会主义政治文明，建立法制政府、服务型政府是应有之义。地方政府党政负责人推动经济发展，要依法决策，所依之法当然包括《预算法》和《担保法》。对于这方面的违法行为，必须尽快建立和启动相应的责任追究程序。其次，地方政府及其融资平台公司从金融机构大规模贷款，或者在项目收益及财政收入无保证的情况下获批发行项目债券，金融监管机构也理应承担相应的责任。尤其是出现大规模系统性失控局面时，相关人员的责任应该得到追究。
三是加快建立金融机构破产清算的配套制度。这是市场机制得以确立的关键举措。应尽快出台居民存款保险制度，在此基础上毫不动摇地推进金融机构退出与重组制度。尤其是我国的金融机构，市场导向的改革还任重而道远。
关于长期思路，不外是完善机制、改革体制。一是转变政府职能。除了转变地方干部绩效考评指标外，应加强立法，在《预算法》修改和《政府信息公开法》立法设计中，加大各级地方政府财政预算纳入政府信息公开和违法的惩处力度。目前，至少可以从基层着手，创新辖区居民对当地政府的监督机制。
二是建立上下级政府间财政监管规则。在我国，鉴于地方政府破产重组的制度环境尚不具备，对于地方各级政府的财政行为，只能借鉴其他国家的经验，建立严格规范的监管程序。对于地方政府的财政行为，即使联邦制国家，也并非不管不问。大体上，分为地方自治为主和上下协调为主两类，通过颁布相应的法律，运用公开批评斥责 、司法追究或财务惩罚等方式，对下级政府的财政举债行为进行约束。（见表）
三是加快《财政转移支付法》立法步伐。这部法律从提出到调研已经延续近十年，至今仍无结果。在此之前，不妨先以行政法规形式，就现行财政转移支付过程中预算资金拨付条件、程序和监管进行规定。待时机成熟再在明确区分各级地方政府职能分工条件下制定相应法律。
四是自然资源类国有资产立法。这一法律主要解决国有自然资源的所有权的行使及其收益分享如何在不同级次政府之间进行分割。作为探索，也可以行政法规的形式，作为中央政府对地方各级地方政府的授权，在程序上、授权条件上进行规范。对现行条件下一些地方政府对这类资产随意行使产权的行为，要尽快加以约束。
在所有解决地方政府债务问题的主张中，有一种提法当前最需要警惕：即所谓修改《预算法》和《担保法》，允许地方政府公开发行债务。理论上，这种急功近利的观点不顾现代市场经济的基本逻辑，也忽视联邦制国家与单一制国家之间的制度区别；实践上，远的如美国自１７９０年至１９９０年的财政历史，以及中国晚清地方财政混乱的后果。近的呢？且不说上世纪９０年代俄罗斯和拉美有关国家的货币危机，就是最近希腊债务危机和欧元前景的变局中，财政权力的相对分割和共同货币所有要求集中统一的矛盾之间，并无多么难以理解的理论逻辑。这些深刻教训和沉重代价，当为我们殷鉴。