地方政府债务规模究竟有多大？
发布时间：2010-7-9 10:15:05 点击数：2517
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时红秀 |
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来源：《中国经济时报》 |
编者按：
２００９年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从去年１０月以来，这一问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。６月１０日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。
地方政府债务问题被再次提及，事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。国家行政学院教授时红秀为此撰写文章，就地方政府债务的规模、种类、风险、成因和出路等问题进行深入探讨，本报今日起将连续刊登这组文章。
地方政府债务规模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。不过披露出来的数据却一个比一个大：如较早的，截止到２００９年５月末的统计数据显示，全国政府融资平台有３８００多家，其中７０％以上为县区级政府的平台公司。它们的负债总额由２００８年初的１．７万亿元，在不到一年半时间里升至５．２６万亿元，其中８５％来自银行贷款。之后，银监会一份资料透露，到２００９年６月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达８２２１家，其中县级政府平台公司４９０７家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达８．８万亿元，贷款余额超过５．５６万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。再后来，媒体引用较多的数据是：１根据财政部财科所估算，２００７年末地方政府债务约４万亿元，其中融资平台债务约１万亿元；２２００９年５月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为７．３８万亿元；３据估算，２００９年末地方政府债务规模将接近１１万亿元，相当于２００９年地方本级财政收入的３倍。
２０１０年６月２３日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的１８个省、１６个市和３６个县本级财政数据。其中显示，截至２００９年底，上述地方各级融资平台公司３０７家，其政府性债务余额共计１．４５万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４ ％、７１％和７８％。这些地方政府的债务总额近２．８万亿元。其中，２００９年以前形成的债务余额约１．７５万亿元，当年新增约１．０４万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。
要监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。６月２３日，全国人大财经委向全国人大常委会报告２００９年中央决算审查结果时提出：要严格政府债务管理，科学界定政府债务口径，核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。问题是，地方政府债务数据，自产生以来就一直缺乏统一和公开的数据。其中一个原因是分类和认定缺乏明确的规则。财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，然后依照一定的折算率计算出债务总规模。这在技术上并不难。问题是，对于地方政府来说，未经上级批准或授权的负债，实在是“偷来的锣鼓——不敢敲”。我国《预算法》第３条规定 “各级政府预算应当做到收支平衡”；第２８条规定 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制 不列赤字。”《担保法》第８条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这就是说，地方政府在进行债务统计、汇总、上报时，必然顾及“违法嫌疑”。在上下级政府基于信息不对称的博弈中，地方债务问题没理由不成为其中重要的项目。